Aprender haciendo: instalando capacidades de diseño e innovación en el gobierno municipal a través de la transformación de los servicios digitales

Cuando la transformación digital significa digitalizar procesos en lugar de rediseñar los servicios

São Paulo es una de las ciudades más complejas del mundo. Once millones de habitantes, 72 organismos administrativos, 130.000 funcionarios públicos y más de 1.000 servicios públicos representan un importante desafío para el gobierno. Durante cuatro años, su Secretaría Municipal de Innovación y Tecnología (SMIT) había estado trabajando en una agenda de transformación digital para 500 de esos servicios. Existía la voluntad política, la tecnología estaba disponible y el equipo estaba comprometido.

Pero para 2020, se hizo evidente una limitación estructural: se estaban implementando servicios en línea —formularios digitalizados, procesos transferidos a portales— que carecían de una adecuada comprensión de quién los estaba usando realmente y qué fue lo que dificultó la interacción en primer lugar. El resultado fue una infraestructura digital que replicó la fricción existente en lugar de eliminarla. La promesa de la transformación digital no se estaba materializando porque faltaba una comprensión clara de cuál era su motivación y justificación fundamentales: la mejora de la experiencia de los ciudadanos con el gobierno.

El desafío fue tanto metodológico como cultural. Los equipos de SMIT tenían las habilidades técnicas para digitalizar los elementos de los servicios; lo que les faltaba era una noción distintiva y compartida de procesos de digitalización centrados en la experiencia del ciudadano. Sin investigación de usuarios, sin codiseño, sin prototipado y pruebas estructuradas, cada equipo tomó decisiones diferentes basadas en el juicio individual, la inercia institucional o la conveniencia técnica. No había un lenguaje común, ni un conjunto de herramientas compartidas, ni una estrategia que pudieran incorporar sistemáticamente la perspectiva del ciudadano.

Había mucho en juego. La profunda desigualdad de São Paulo significaba que las personas más dependientes de los servicios públicos —aquellas que no podían permitirse alternativas privadas— eran precisamente los más afectados cuando esos servicios eran difíciles de acceder, comprender o completar. Cuando la digitalización se limita a mejoras formales, pero no funcionales, la brecha se profundiza, no se reduce.

La ciudad necesitaba encontrar una manera de transformar no solo los servicios, sino también la mentalidad y el método de los funcionarios públicos que los diseñaban.

Aprender haciendo: Creación de capacidades de Diseño Centrado en el Usuario ante desafíos de servicios reales

El programa se estructuró en torno a una premisa fundamental: la mejor manera de inculcar capacidades de innovación en los funcionarios públicos implica que ellos mismos pongan en práctica aplicar herramientas de diseño para hacer frente a los desafíos reales que encuentran a diario. UNIT y States of Change diseñaron un programa de aprendizaje experiencial, 100% remoto y en línea, desarrollado durante la pandemia, con un doble objetivo: desarrollar las capacidades de los participantes y ofrecer servicios transformados digitalmente dentro de un mismo proceso.

Antes de la primera sesión de capacitación, UNIT facilitó sesiones de sincronización con las oficinas municipales que lideraban el proceso —CTD y (011).lab— para definir conjuntamente qué significaba la transformación digital para São Paulo, identificar los servicios en los que se debía trabajar y construir una base común para el programa. El personal de CTD recibió capacitación como co-facilitadores, lo que garantizó que, una vez finalizada la participación de UNIT, la metodología permanecería dentro de la institución.

El programa se desarrolló en dos ciclos. El Ciclo 1 fue un prototipo de tres meses: seis sesiones de taller con 19 participantes de cinco secretarías, que trabajaban en cinco servicios. Este ciclo fue, a la vez, un programa de aprendizaje y una prueba de la metodología. Al finalizar el Ciclo 1, se encuestó a los participantes y se diseñó un cuestionario de caracterización, de modo que el Ciclo 2, ya perfeccionado, pudiera adaptarse a sus antecedentes, herramientas y niveles de alfabetización digital.

El Ciclo 2 tuvo una duración de cinco meses: 12 sesiones semanales de tres horas cada una, con 30 participantes de cinco secretarías que trabajaron en cinco nuevos servicios. Tres módulos —Exploración, Experimentación e Implementación— guiaron a los equipos desde la investigación de usuarios y la definición del problema hasta la creación rápida de prototipos y las pruebas, y finalmente, la preparación de sus soluciones para su entrega al equipo de desarrollo. El proceso Double Diamond del Design Council estructuró cada sesión, combinado con el marco de seis competencias de innovación de States of Change como eje central del desarrollo de capacidades.

Una característica clave del diseño fue la arquitectura de aprendizaje interministerial: todos los equipos participaron en sesiones conjuntas, lo que generó oportunidades estructuradas para que los funcionarios de diferentes unidades pusieran a prueba los prototipos de los demás, compartieran análisis de referencia y establecieran relaciones que de otro modo nunca se considerarían en una administración municipal de 130.000 habitantes. El programa no se diseñó para generar productos, sino para instaurar una nueva forma de abordar los problemas públicos.

Más que un programa de capacitación, se trataba de una metodología replicable para la transformación digital centrada en las personas en el gobierno municipal.

Impacto

Redes y colaboraciones

El proyecto se desarrolló en colaboración con la Secretaría de Innovación y Tecnología Municipal (SMIT) a través de dos unidades: el (011).lab, el laboratorio de innovación del gobierno municipal, y la Coordinación de Transformación Digital (CTD), responsable de la prestación de servicios digitales. CAF —el Banco de Desarrollo de América Latina— fue el financiador del programa y socio estratégico; States of Change aportó el marco de competencias de innovación y la co-facilitación; UNIT lideró el diseño del programa, el diseño instruccional y la facilitación.

Las secretarías participantes en ambos ciclos fueron la Secretaría de Salud, la Secretaría de Medio Ambiente, la Secretaría de Hacienda, la Secretaría de Derechos Humanos y Ciudadanía, la Fiscalía General Municipal y la Secretaría de Cultura. Esta estructura intersecretarial creó oportunidades para que los funcionarios de diferentes unidades pusieran a prueba los prototipos de los demás y establecieran conexiones que, de otro modo, nunca se habrían dado en una administración municipal de 130.000 habitantes.

Entrenamiento que genera capacidades y servicios transformados

El programa logró su doble objetivo. Al concluir ambos ciclos, los cinco servicios del Ciclo 1 estaban operativos y accesibles a través del portal SP156; tres de los cinco del Ciclo 2 se habían digitalizado e implementado, y los dos restantes se encontraban en fase de desarrollo.

Pero el resultado más significativo fue el cambio en la comprensión que los participantes tenían de su propio rol en el proceso de digitalización. Antes del programa, los equipos de CTD operaban como ejecutores técnicos: recibían un servicio de una secretaría y lo digitalizaban. Tras el programa, los equipos que habían completado el ciclo de aprendizaje contaban con un nuevo modelo mental: la transformación digital comienza con la investigación de usuarios, no con la especificación técnica. Este cambio quedó documentado en las auto-evaluaciones de competencias de los participantes y en los testimonios cualitativos recopilados al final de ambos ciclos.

Las competencias desarrolladas fueron específicamente las necesarias para el diseño en el sector público: explorar problemas desde la perspectiva de los usuarios extremos, comprender los sistemas de servicio de forma integral, iterar prototipos con ciudadanos reales y plantear los desafíos de la digitalización como problemas de diseño en lugar de técnicos. Los participantes señalaron explícitamente que estas capacidades eran transferibles a todos los desafíos futuros que enfrentarían, no solo al servicio específico en el que trabajaron durante el programa.

El modelo de co-facilitación interna fue una decisión estructural crucial. Al capacitar al personal de CTD y (011).lab para co-facilitar durante las sesiones de sincronización, el programa garantizó que la metodología permaneciera integrada en la institución una vez finalizada la participación de UNIT. La ciudad ahora cuenta con un grupo de co-facilitadores capacitados internamente, capaces de dirigir futuros ciclos de forma independiente.

El aprendizaje colectivo generado durante las sesiones tuvo un valor institucional inesperado: funcionarios de las Secretarías de Salud, Finanzas, Derechos Humanos y Medio Ambiente —quienes en circunstancias normales nunca se encontrarían en un contexto laboral— se convirtieron en colaboradores, pusieron a prueba los servicios de los demás y crearon vínculos en una administración municipal que rara vez ofrece este tipo de oportunidades. En un gobierno con 130.000 funcionarios públicos, este tipo de confianza interdepartamental es poco común y significativa.

Un modelo de transformación digital centrada en el ciudadano replicable en otras ciudades latinoamericanas

El caso de São Paulo demuestra algo que los programas de transformación digital en América Latina rara vez han logrado probar: que es posible desarrollar simultáneamente capacidades de innovación en los funcionarios públicos y brindar servicios digitalizados concretos dentro del mismo proceso, a gran escala y en condiciones de pandemia.

El modelo dominante de transformación digital en la región se basa en la tecnología: adquirir una plataforma, migrar servicios y medir su adopción. Este programa demostró que la transformación más profunda es metodológica. Los gobiernos que invierten únicamente en tecnología producirán servicios digitales que replican las dificultades del sistema analógico. Los gobiernos que invierten en capacitar a sus funcionarios para comprender, diseñar y probar desde la perspectiva del ciudadano producirán servicios realmente más fáciles de usar y que reduzcan, en lugar de reproducir, la desigualdad de acceso.

El modelo de aprendizaje experiencial —aprender haciendo ante desafíos institucionales reales— es más eficaz que la formación presencial precisamente porque genera habilidades y resultados simultáneamente. Los participantes no completan un curso para luego aplicar lo aprendido; lo aplican a medida que lo aprenden, lo que significa que la organización obtiene servicios transformados y personal capacitado con la misma inversión. Esta lógica de doble beneficio es replicable en cualquier ciudad o institución pública que necesite impulsar tanto sus servicios como su personal.

Las condiciones para la replicación documentadas en el informe del programa —el apoyo de las autoridades, un equipo de facilitadores capacitado, plataformas de colaboración, el compromiso de tiempo de los participantes, la diversidad del equipo y la flexibilidad en la facilitación— constituyen un modelo práctico que otros municipios pueden implementar. São Paulo no es una ciudad latinoamericana típica en cuanto a escala, pero el desafío estructural que enfrentó —digitalizar los servicios sin transformar a las personas ni los procesos que los sustentan— es universal. La metodología de UNIT y States of Change está diseñada para ser replicable.

La transformación digital de los servicios públicos, entendida como un desafío de diseño centrado en el ser humano más que como una migración técnica, se convierte en un eje de la gobernanza pública; no una operación administrativa, sino un compromiso deliberado con los ciudadanos que no pueden eludir su dependencia del Estado.